不能走“小政府——大社会”路子
 




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不能走“小政府——大社会”路子


齐桂珍 

    
    
    我国未来政府机构改革和职能转变,不能再走“小政府——大社会”的路子,应走“大国——大政府——强政府”的路子。这是社会进步和文明的标志。

               “大国——大政府——强政府”是社会文明程度的标志
  
    当今世界,“大国——大政府”、“小国——小政府”,这是普遍的现象。“大国——小政府”只出现在自由资本主义时期。因为当时资本主义世界尚处于中小企业自由竞争时期,市场的盲目性和周期性的危机并不明显。直到19世纪中后期和20世纪初,资本主义发展到垄断时代,市场的盲目性带来了频繁出现的经济危机。垄断资本把持公共资源,水、电、煤等公共产品价格暴涨,引起公众的强烈不满,要求政府干预的呼声十分强烈。在这一形势下,一些资本主义发达国家不得不成立专职机构,增加国家投资,控制公共产品的价格。在20世纪30年代大危机之前,一些资本主义大国的政府由于管理的事务少,政府规模不大,一般是“大国——小政府”。直到1933年,美国总统罗斯福“新政”,由于加强了国家对经济的干预,特别是加快了公共产业国有化进程以后,在政府或议会增设了公共事业的管理或监督机构。特别是战后,西欧国家普遍实行了公共产业国有化和社会福利最大化,并对经济进行宏观调控,对市场进行了监管(防止盲目性和医治危机),政府部门普遍增加;“大国——大政府”的格局基本形成。
  
                     “大政府——强政府”是大国的普遍选项
  
    现阶段,英国内阁有正部级单位23个(大臣),非内阁政府部门有37个。美国在建国初期,内阁仅3人(3个部),现在内阁有13个,非内阁政府机构60多个;参议院常设委员会有21个;众议院有常设委员会22个、特别委员会2个;国会联合委员会9个,另有局、馆、所7个;专为总统、副总统服务的白宫内设机构多达60多个。日本内阁有24名(部),总理府、防卫厅、科技厅、环境厅等20个部级机构,众、参两院常设委员会有21个委员会,5个局、院、所、馆。小国列支敦士登公国,政府仅有首相、副首相和3名大臣。塞舌尔,行政权利归总统,总统领导部长会议;部长会议除总统兼任计划和对外关系部长外,另有6名部长组成;政府仅有首席秘书、常务秘书和旅游局长组成。不设地方政府,中央政府一竿子插到底,管理92个岛屿行政事务。“大国——大政府——强政府”、“小国——小政府——强政府”是当前各国政府模式最基本的特点。
  美、英、德、法、日等发达国家的政府都采用“大国——大政府”模式,凡是属于政府管理的公共事务,都有相应的机构和人员负责。以英国为例,采用“大政府——大部委”制:外交部有公务员9800多人,内政部有2.9万人,环境事务部有3.2万人,卫生和社会保障部9.5万人,就业部有5万人。美国联邦政府(中央,包括国会)有公务员280万人,州和地方政府1300多万人,合计1600多万人,约占全国总人口的5.5%。是世界上机构最庞大、人员最多的政府。
  
                   我国“小政府——大社会”的改革思路应反思
  
    发达国家政府公务员人数约占人口总数的3%-4%,发展中国家为2%-3%。而我国仅1.9%,显然低于世界平均水平。我国最大的部委外交部也不过1000多人,包括驻外使领馆人员也不足4000人。承担发展和改革规划任务和宏观经济调控任务的发改委,公务员编制也仅有1000多人。过去在“小政府、大社会”的指导思想下,每次行政管理体制改革都偏重于机构的精简和人员编制的压缩,而对经济调节、市场监管、社会管理和公共服务那些事务没有人管理,或管得不够,或管得过多,没有通盘梳理。该管的不管、该监督的不监督的情况比较普遍。而美国等发达国家,凡是由联邦(中央)政府管辖审批的项目,都由专人负责,从开工到验收全程监管。而我国相当多的审批项目,中央拨款后很少有专人负责跟踪和监管,人员编制过少是其中的原因之一。我国在撤销石油部、煤炭部和能源部后,安全问题怎么监管,并没有全面、系统研究。近几年来,石油、石化和煤炭重大事故频发,与政府机构不健全、职能不到位、人员编制过少有很大关系。“大国——大政府——强政府”,应该是我国政府机构改革、职能转变的必然选择。
  
           建立“强政府”必须切实解决政府职能的缺位、错位、越位问题
  
    我国要建立强政府,必须采取切实措施,解决现阶段我国政府职能缺位、错位、越位问题。重点应放在以下几个方面。
    1、政府架构的模式选择。我国政府机构改革是采用“大国—小政府”模式还是采用“大国—大政府”模式,需要从理论和实践两个方面进行研究,作出抉择。我们认为“小政府—大社会”模式是自由资本主义时期提倡的一种模式,其特点是要求政府不要干预市场。这一模式早已被西方国家所抛弃,从我国一些省市运行的结果来看,问题也较多。中国是个大国,国情复杂,地区差异大,特别是现阶段正处于体制转轨、社会转型的关键时期,有关法律和制度不完善。现在是事多人少,很多事没人管。因此,采取“大国——大政府”模式可能更为合适。政府要因事设岗位,不能有事没人管理。德国社会保障部有公务员2万多人,美国商务部有4万多人、农业部有10万人,每个人要管什么事都很明确。每件事办得有始有终,全程跟踪监管,事后评估,未达到预期效果,要追究当事人的行政责任或法律责任。我国如果采用“大国——大政府”的改革思路,对政府部门职能进行科学定位,以事设岗、以岗聘人、各司其责,有利于政府职能缺位、越位、错位问题的修复,社会矛盾的化解、市场问题的解决和公共服务的强化。也有利于政企、政事、政资分开,政府与市场中介组织分离等改革目标的实现。
    2、关于政府与市场关系的处理。在现代社会,政府与市场是经济社会发展的推进器。它们之间的分工相对是明确的。政府的服务领域是宏观经济和公共服务。市场的服务领域是微观经济和流通领域。政府通过战略规划确定经济社会发展的方向,通过宏观调控校正市场经济的盲目性和周期性危机。市场机制的作用,可通过竞争使资源配置优化,克服政府配置公共资源的浪费和低效率。因此,政府和市场的作用是相辅相成、互为条件的,谁也代替不了谁。社会主义市场经济体制,就是要把社会主义制度的优越性——政府的权威性、协调性和经济调节、市场的监督的有效性,与市场经济的优势——配置资源的合理性和高效率相结合,使政府的调控功能的优势与市场的竞争功能的优势结合起来。形成最大的合力——发展经济社会的推进力。我国改革以来,经济所以能以9.6%的速度增长,成为带动世界经济发展的“火车头”。特别是加入WTO以后,能充分利用“自由贸易”的平台,使中国对外贸易出现新突破,五年翻了一番,上了一个新的台阶,城乡居民的收入平均每年以7%左右的速度增长,就是因为我们正确处理了政府与市场的关系,政府通过职能转变和经济调控方式的创新,有效地应对各种危机,解决了一些社会矛盾,为经济社会创造了良好的发展环境。这说明正确处理政府与市场的关系,使经济基础和上层建筑结合形成强大的合力,推动经济社会又好又快的发展,是其他力量所不可比拟和替代的。我们的改革开放的核心就是调整政府与市场的关系,使政府与市场有机结合,优势互补,使经济社会向优化方向发展。
    3、关于中央与地方关系的调整。中央与地方是经济社会发展的两个不同层面。中央政府监管全国的经济社会的可持续发展,地方政府监管地方的经济社会可持续发展。两者合理分工,可以充分发挥各自的优势,将潜在优势转为现实优势,推动全国经济社会的可持续发展。两者分工不合理,会使优势减退甚至消失,影响全国经济社会的发展。改革以来,调整中央与地方的关系,始终是我国行政管理体制改革和政府职能转变的关键性问题。因此,正确处理中央与地方的关系,对于我国经济社会的可持续发展以及和谐社会建设有着极其重要的作用。为了使中央与地方财权与事权相匹配,对于财力不足,无力解决本地区基本公共产品供给的地方,中央要通过财政转移支付制度予以支持,以实现全国基本公共服务均等化。
    要正确处理好中央与地方的关系,必须选择以下路径和对策:
    (1)通过准确定位中央政府的职能,确立中央所管辖的事权范围。中央政府专司跨省区(直辖市)、跨国界和全球性(联合国)的公共事务,以及一些地方无力承办或地方办不好的公共事务。
    (2)通过准确定位地方政府的职能,确立地方政府所管辖的事权范围。地方政府专司地方内部的公共事务,或相邻地区与本地区密切相关的事务,亦可承办中央交办的跨相邻地区和地区内部的公共事务。
    (3)要调整中央和地方财权的比例。根据2005年统计,在公共事务方面,中央管30%,地方管70%。而财政收入,中央占52%、地方占48%;在财政支出中,中央占26%,地方占74%;收支相抵,中央盈余7700多亿元,地方赤字12000多亿元。当前中央与地方事权、财权不匹配,应进一步调整,使事权和财权的比例一致。
    4、关于建立多层次、全方位的政府监督体制。应将现行的“监管合一”体制转为“监管分离”。现阶段,我国各级政府的监管体制普遍采用“监管合一”体制,即自己既是行政权力行使者、管理者,又是监督者,这种“合二而一”的体制很难问责。必须将行政权力的行使者——管理者和监督者相分离,建立必要的问责制,一旦管理失职,可以由监督者予以问责,后果严重者,可追究行政责任和法律责任。
    在政府内部要建立部门内部监督、相关部门联合监督和高层监督等三个层次的监督体制。在政府外部要建立“人大”监督和社会舆论监督、社会公众监督等三个层次的监督体制。在有行政权力的地方,就要有相应的监督制衡机制,这样有利于政府职能向公正、廉洁、高效的方向转变。
    (《环球视野》摘自2007年9月4日《中国改革报》)

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